CAC 国际食品法典委员会


全球经济一体化的发展要求不管你是不是世界贸易组织的成员,你的贸易伙伴都会拿食品法典的标准以及WTO的协议来要求你。如不是WTO的成员,则在双方贸易中,对方会提出更多的要求而不管这些要求符不符合WTO的协定。进口国有可能对你出口的食品设置很多的技术壁垒,从而使你的出口食品不被接受。

由130多个国家组成的WTO,要求每一个成员国必须遵守统一的规则来游戏。在WTO有关协议中,与食品相关的主要有SPS和TBT两项。这两项协定都要求成员国遵守透明度(对国内、国外)、不歧视和平等的原则。此外,还明确规定CAC法典标准在根据食品贸易中具有准绳作用。在贸易争端中,违背CAC标准的一方往往败诉。国家食品标准只有与国际标准接轨,才能减少进出口贸易中的争端。

食品生产者需要国际标准,以使他们在全球市场上公平竞争;法规制定者和执行者需要国际标准,以改善和确保国内及进口食品的安全、卫生;消费者也需要了解所吃的食品是否安全,而采用了国际通用标准的食品会更增加消费者的信任。

自1961年第十一届粮农组织大会和1963年第十六届世界卫生大会分别通过了创建食品法典委员会(CAC)的决议以来,CAC目前已有165个成员国,覆盖全球98%的人口。CAC标准都是以科学为基础制定出来的。CAC成员国如能参照遵循这些标准,既可避免重复性工作,又可节省大量财力。因此,CAC标准是打开国际市场大门的通行证,也是帮助我们顺利进入WTO的桥梁。

一、 CAC简介

(一) CAC的组织机构与职能

CAC成立于1961年,是政府间有关食品管理法规、标准问题的协调机构。现有165个成员国,覆盖全球人口的98%,我国是CAC成员国。CAC目前有25个分委会和5个地区委员会。CAC下设执行委员会,负责CAC工作的全面协调。它有一个主席、三个副主席,每两年换届一次。CAC工作内容是制定食品法典标准、最大残留限量、操作规范和指南。CAC的宗旨是保护消费者健康(减少食源性疾病)和促进食品贸易的公平性(建立国际标准、方法、办法、消除贸易壁垒)。 CAC的标准涉及各种食品包括肉、水果和蔬菜、鱼、还有食用冰、果汁及瓶装水等。符合CAC食品标准的产品可为各国所接受,并可进入国际市场。CAC 的职能包括:国际法律地位和约束力,解决国际争端(1995年WTO的SPS、TBT协定正式承认CAC标准作为国际法律中促进国际贸易和解决贸易争端的参考依据,从此CAC在国际贸易中具有了法律地位和权威性的约束力);制订农药、食品添加剂等标准,确定安全系数,制订ADI;促进公平贸易,考虑出口国和进口过的情况,协调制订有关标准。

(二) CAC的工作方式与程序
  该委员会的主要工作是通过执委会下属的三个法典委员及其分支机构会进行的。
  1. 产品法典委员会:指食品及食品类别的分委会,它垂直地管理各种食品。
  2. 一般法典委员会:是与各种食品、各个产品委员会都有关的基本领域中的特殊项目,包括食品添加剂、农药残留、标签、检验和出证体系以及分析和采样等。
  3. 地区法典委员会:负责处理区域性事务。
  CAC的工作程序:
  第一步:大会批准新的工作,成立制标小组。
  第二步:制标小组拟订草案初稿。
  第三步:送交有关政府征求意见。
  第四步:委员会审议草案初稿和反馈意见。
  第五步:大会采纳拟议的草案。
  第六步:再次送交有关政府征求意见。
  第七步:委员会再次审议草案和反馈意见。
  第八步:大会批准,并以法典标准公布。

(三) CAC与质量控制

质量控制是CAC所有工作的核心内容,CAC标准对发展中国家和发达国家的食品生产商和加工商的利益是同等对待的。制定CAC标准、准则或规范的关键因素是采用危险性分析的方法,这包括危险性评估、危险性管理和危险性信息。CAC要求所有的分委会介绍他们使用的危险性分析方法,这些资料是所有未来标准的基础。质量保证体系已成为CAC工作的重点,CAC最近通过了应用HACCP体系的指南,把HACCP看作是评估危害和建立强调预防措施(而非依赖于最终产品的检测)的管理体系的一种工具,CAC非常强调和推荐HACCP与GMP的联合使用。

1962年-1999年CAC已制订的标准、规范数目:食品产品标准237个;卫生或技术规范41个;评价的农药185个;农药残留限量2374个;污染物准则25个;评价的食品添加剂1005个;评价的兽药54个。已出版的食品法典共13卷,内容涉及食品中农残;食品中兽药;水果蔬菜;果汁;谷、豆及其制品;鱼、肉及其制品;油、脂及其制品;乳及其制品;糖、可可制品、巧克力;分析和采样方法等诸多方面。

CAC出版的全套食品法典,包含:食品产品标准;卫生或技术规范;评价的农药;农药残留限量;污染物准则;评价的食品添加剂;评价的兽药。具体如下:
  (1) CAC VOL.1A-1999 第一卷 一般要求(汇编本);
  (2) CAC VOL.1B-1995 第一卷 一般要求(汇编本);
  (3) CAC VOL.2-1993 第二卷 食品中农药残留;
  (4) CAC VOL.2A.PT.1-2000 第二卷 食品中农药残留-最大限量值 (汇编本);
  (5) CAC VOL.2B-2000 第二卷 食品中农药残留-最大限量值(汇编本);
  (6) CAC VOL.3-1995 第三卷 食品中兽药残留(汇编本);
  (7) CAC VOL.4-1994 第四卷 特殊膳食食品(包括婴幼儿食品);
  (8) CAC VOL.5A-1994 第五卷 加工和速冻水果、蔬菜(汇编本);
  (9) CAC VOL.5B SUPP.1-1995 第五卷 加工和速冻水果、蔬菜;
  (10) CAC VOL.6-1992 第六卷 果汁及相关产品(汇编本);
  (11) CAC VOL.7-1994 第七卷 谷物、豆类及其制品以及植物蛋白(汇编本);
  (12) CAC VOL.8-1993 第八卷 油脂及相关制品(汇编本)
  (13) CAC VOL.10-1994 第十卷 肉和肉制品,包括浓肉汤和清肉汤(汇编本);
  (14) CAC VOL.11-1994 第十一卷 糖、可可制品、巧克力及其他制品(汇编本);
  (15) CAC VOL.12-2000 第十二卷 乳及乳制品
  (16) CAC VOL.13-1994 第十三卷 分析与取样方法(第二版)

 二、 使用CAC标准的用户可能需要了解的

(一) CAC的作用和所取得的成效

   食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照标准。法典对食品生产加工者的观念以及最终消费者的意识已产生了巨大影响。它的影响波及世界各地,对保护公众健康和维护公平食品贸易做出了不可估量的贡献。

   CAC指出国际食品贸易应遵守的原则是所有消费者都有权获得安全、完好的食品,而且应免受非公平贸易的影响。国际食品贸易中的食品不得:
   a. 含有或掺有可达到有毒、有害或有损健康水平的任何成分;
   b. 在全部或部分产品中含有不洁、变质、腐败、腐烂或致病的物质及异物或其他不适于人类食用的成分;
   c. 掺假;
   d. 标识上的内容有错、误导欺骗消费者;
   e. 在不卫生的条件下进行销售、制备、包装、贮藏及运输。

   食品法典系统给所有国家提供一个独特的机会来参与国际组织制定和协调食品标准,并确保其在国际上得以执行。同时,食品法典在涉及卫生法规的制定和管理中,对使该法规能符合法典标准,也有一定的作用。
食品法典对保护消费者健康的重要作用已在1985年联合国第39/248号决议中加以强调,为此食品法典指南采纳并加强了消费者保护政策的应用。该指南提醒各国政府应充分考虑所有消费者对食品安全的需要,并尽可能地支持和采纳世界卫生组织和粮农组织食品法典的标准。
   食品法典与国际食品贸易关系密切,针对业已增长的全球市场,特别是作为为保护消费者而普遍采用的统一食品标准,食品法典具有明显的优势。因此,卫生与植物卫生 (SPS)和技术性贸易壁垒(TBT)两个协议均鼓励协调一致的国际食品标准。作为乌拉圭回合多边贸易谈判的产物,SPS协议引用了法典标准 、指南及推荐技术标准,以作为方便国际食品贸易的措施。因此,法典标准已成为在乌拉圭回合协议法律框架内衡量一个国家食品措施和法规是否一致的基准。

   食品法典取得的成效有:

   1. 成为唯一的国际参考标准
   早在1961年,在建立食品法典的初始阶段,食品法典委员会作为主管和发展食品法典的机构,在食品质量和安全方面已引起世界的重视。在过去的三十多年中,所有与消费者健康保护和公平食品贸易相关的重要的食品情况,均受委员会的监督。联合国粮农组织和世界卫生组织更是坚持不懈地致力于发展食品法典委员会所鼓励的食品相关科学技术的研究和讨论。正因为做了这些工作,国际社会对食品安全和相关事宜的认知已提升到了一个空前的高度,同时在相关食品标准方面,食品法典也因此成为唯一的最重要的国际参考标准。

   2. 得到了国际和各国政府的认知
   在全球范围内,广大消费者和大多数政府对食品质量和安全问题的认识在不断提高,同时也充分认识到选择好人们所吃的食品是必要的。消费者普遍要求他们的政府通过立法来确保食品的质量和安全,只有这样的食品才能销售,消费者也同时要求政府制定食品中卫生危害因素的最低限量。总之,通过对法典标准的详述和所有相关决定的考虑,食品法典委员会实质上已经使各国政府将食品的安全和质量问题纳入了政治议程。事实上,各国政府已经意识到,如果政府忽视消费者对他们所吃食品的关心,势必将导致严重的政治后果。

   3. 增强了对消费者的保护
   CAC工作的最基本的准则已得到了社会的广泛支持,那就是人们有权力要求他们所吃用的食品是安全和高质量的。食源性疾病轻的可感到不适,最严重的可导致死亡,并还可引起其他后果,如:食源性疾病的爆发会影响贸易和旅游,并可导致收入下降、失业和诉讼,劣质食品可损害供应商的商业信誉,而食品腐败更是代价昂贵的浪费,并对贸易和消费者信任产生不利影响。CAC通过主办一些国际会议和专业会议发挥了重要作用,而这些会议本身也影响着委员会的工作,这些会议包括:联合国大会、粮农组织/世界卫生组织关于食品标准、食品中化学物质残留和食品贸易会议(同关税和贸易总协定合办)、粮农组织/世界卫生组织关于营养的国际大会和粮农组织世界食品高峰会议。近几年,凡参加过这些国际性会议的各国代表们都鼓励或承诺他们的国家采纳了确保食品安全和质量的措施。


   (二) CAC的发展方向与中国的关系
   CAC有165个成员国,也拥有165个联络点。食品法典明确要求一个国家作为CAC成员国必须设立一个联络点,同时建议设立国家一级的CAC委员会。
   我国是食品生产和消费大国,从1964年的食品卫生管理条例到1995年全国人大颁布实施的中华人民共和国食品卫生法,使我国食品卫生监督管理纳入了法制化的管理轨道。我国几十年来积累食品卫生管理经验,建立食品卫生管理机构及法律法规,制定卫生标准。为保护我国消费者的健康及帮助我国食品生产、加工企业迎接入世后的挑战,我国也越来越重视与我国利益相关的标准的制订工作,关注如何更好地参与CAC的工作。1986年我国正式加入CAC,1999年11月成立了由来自卫生部食检所、各省市食检所及防疫站、大学、科研机构、专业协会等23单位的57名专家组成的“卫生部食品法典专家组”。

   我国的CAC联络点在农业部,其作用相当于一座桥梁,它连接CAC总部和国家一级的各项活动。联络点接受来自位于罗马的CAC总部的所有信息,也要搜集有关方面的评论并将之返回CAC总部。国内虽未成立CAC委员会但成立了由与CAC有关的单位组成的CAC协调小组,由卫生部和农业部分别担任组长和副组长。组长负责国内的组织和协调工作,副组长负责对外联络。
   几年来,CAC协调小组和成员单位在各自范围内加强了食品法典的工作(卫生部去年4月还成立了食品法典专家组),研究国际食品法典标准,了解并参与标准的制定,召开了HACCP、危险性等级分析和GMO等各类研讨会,并通过国内协调小组的与联合国的联系、协调工作,筹办了第9届CCASIA(1994)和第32届CCFAC(2000),多次组团,代表中国政府参加了CAC成员国大会和各类法典会议30多次,加强了与FAO、WHO以及其他成员国的联系。
   1999年6月新的CAC协调小组由卫生部、农业部、国家质量技术监督局、国家出入境检验检疫局、外经贸部、国家石油和化学工业局、原国家轻工局、原国家内贸局、国家粮食储备局及全国供销总社10家成员单位组成。

   目前,我国食品卫生标准体系与国际标准还有一定距离,有可能成为进出口食品贸易的障碍,为此建议从以下几个方面开展我国CAC工作:继续加强CAC标准研究工作,积极参与国际标准的制订并提出利于我国国情的建议;与国际标准靠拢,尽快改善我国目前的标准体系;了解CAC制标及各种活动的信息,为食品加工企业采用CAC标准提供科学指导;在公共卫生监督工作者、食品生产加工企业、消费者中开展CAC标准的相关培训。


   (三) WTO/TBT/SPS协定与CAC的关系
1995年1月WTO正式成立,是有关谈判贸易自由化协议及解决各国间贸易问题的重要国际组织。SPS、TBT协定是WTO规定食品贸易中必须遵守的两项协定,SPS、TBT协定都明确指出了CAC法典标准在国际食品贸易中的重要作用,将CAC法典标准作为解决国际贸易争端、协调各国食品卫生标准的依据。WTO的SPS、TBT协定已经实施,各成员国必须符合它们的要求,包括遵守CAC的食品标准。
   SPS协定主要目标是在世贸组织所有会员国保护人类和动物健康以及植物卫生状况。TBT协定涉及SPS协定不包括的所有技术要求和标准,例如标签,与SPS协定互为补充,TBT、SPS协定被视为促进CAC目标即在世界范围内协调食品标准的一个强有利的工具。
   发展中国家受益于SPS协定,遵守SPS协定提供了一个机会,可以在国际或双边合作组织提供的援助下,改善国家食品安全规划,这将促成对国内消费者健康的更充分保护并能提高出口产品在世界市场上的信誉,如果发展中的出口国家遵守TBT、SPS协定,它们受到出口国任意限制的情况就会减少。

   (四) WTO、WHO、CAC三个国际组织的比较
   目的:WTO促进贸易自由化、组织有关贸易谈判会议、调解贸易纠纷;WHO提供全球性公共卫生指南、促进技术合作、采取措施控制和消灭疾病;CAC实施、准备、公布食品标准,促进保护消费者健康和保障食品贸易的公平性。
   成员国:除极少数外,WTO和CAC的成员国 也就是WHO的成员国。目前成员国,WHO191个;CAC165个;WTO135个。
   通报程序和要求:WTO成员国有义务通报可能会影响贸易的新措施,包括紧急情况;WHO成员国必须在24小时内向WHO通报国际卫生条例规定疾病的第一例发生病例;CAC负责对紧急情况下食品控制的指导(贸易伙伴间),同时要通知FAO和WHO。
   对国际公共卫生紧急事件的反应:WTO没有成员国的申请,秘书处不会采取任何行动;WHO行动大小根据世界卫生大会的总指导及指令而定;CAC不会采取单方面行动。
   WHO、WTO和CAC之间的关系:WHO为联合国机构,负责指导和协调国际公共卫生工作、卫生技术合作、控制/消灭疾病,向CAC提供卫生投入,发展和管理卫生法规;WTO是贸易自由化协议谈判和解决贸易争端的主要国际机构,当食品安全影响了健康及国际贸易时,WTO的SPS协定就得确认CAC作为其参考;CAC是FAO及WHO的分支机构通过FAO/WHO制定食品标准。


   (五) CAC标准的法学属性
   一般而言,是推荐性即敦促各国采用。但WTO/SPS协定(14条)中第二条“国际标准”中强调采用三大组织标准即:CAC、OIE、IPPC,将CAC标准作为国际食品贸易的参考依据,而且我们必须注意到下列信息:

   1、WTO/SPS协议第12条“管理”,2、委员会(SPS措施委员会)应鼓励所有成员使用国际标准、指南和建议;4、委员会应制定程序,以监测国际协调进程及国际标准、指南和建议的使用。为此委员会应与有关国际组织一起,制定一份委员会认为对贸易有较大影响的SPS有关的国际标准、指南和建议清单。在该清单中,各成员应该明确那些被用作进口条件或在此基础上进口食品符合安全这些标准、指南和建议即可享有对其市场准入。在一成员不将国际标准、指南或建议作为进口条件情况下,该成员应说明其中理由,特别是它是否认为该标准不够严格,而无法提供适当的卫生,及植物卫生保护水平……。

   2、TBT协议对于高于国际标准的的技术法规、标准和合格评定程序没有强制性的约束力,它更多地强调了各成员国各自的技术法规、标准和采用必要措施来实现各自认为合适的保护水平方面的权利。
   SPS协议第三条第三款也规定各成员国可以实施和维持比已有国际标准、准则或建议为依据的措施所提供保护水平更高的动植物、卫生检疫措施,但要有科学依据或者认为该措施所提供的保护水平是合适的。所谓“合适保护水平” 的确定,就是风险分析。
   但就风险分析而言,目前国际上尚无统一标准。目前只有FAO“关于有害生物风险分析的准则” 和CAC“微生物风险评估原则和指南”,而各国对科学依据的认定经常有较大的分歧。

   3、其他信息
   a.一般而言,食品安全卫生标准属强制性技术法规。
   b.CAC标准一旦被有关政府承诺接受或被贸易双方接受,就成为强制性技术法规。
   c.WTO亦是调解、仲裁论坛,一方若出示CAC标准作为证据,不符合CAC标准一方就可能败诉。

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